调动生态环保建设的“合动力”

——2015年中央财政支持生态环境保护工作综述

2015年12月31日 来源：中国财经报

近年来，蓝藻、荒漠化、水土流失、风沙……一再出现的生态环境恶化事件不断刺激着国人的眼球。今年，环境保护部指出，我国局部地区生态环境呈现改善的势头，但生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制。

　　为了遏制恶化趋势，修复生态环境，按照党中央、国务院部署，中央与地方各级财政不断强化对于生态环境保护的政策和资金支持，取得了较好的效果。

　　创新机制：用活财政“杠杆”

　　水是生命之源。为加强水污染防治和水生态环境保护，确保百姓的饮水安全，提高财政资金使用效益，中央财政全力谋划，筹集越来越多的资金，改进财政支出方式，有力地促进了“净水行动”提速增效。

　　今年，为落实“水十条”（即国务院于今年4月发布的《水污染防治行动计划》），财政部相关司局将江河湖泊治理与保护专项资金进一步整合转型为水污染防治专项资金，预算规模增至130亿元。其中，62.7亿元用于湖泊生态环境保护，根据绩效评价结果，对已纳入支持范围的水质良好湖泊给予奖励。同时，为引导地方积极开展湖泊生态环境保护、实现水质越好越能得到国家支持的正效应，将前期工作较好的15个湖泊新纳入支持范围，安排专项资金启动相关工作。此外，1.8亿元用于辽河水环境综合整治项目，5.5亿元用于国土江河综合整治试点，50亿元用于“水十条”其他任务落实，预留10亿元用于应对水污染突发事件。

　　130亿元能撬动多少社会资本？有分析人士认为，“水十条”将在未来5年带动水污染防治领域超过2万亿元的投资规模。

　　而在水污染防治领域大力推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，更是为这一预测提供了有力的支撑。今年4月，财政部与环境保护部联合下发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，要求逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。同时，要求地方各级财政部门统筹运用水污染防治专项等相关资金，对PPP项目予以适度政策倾斜；逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变；鼓励社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。

　　9月，财政部和环境保护部又联合制定了《水污染防治专项资金管理办法》，明确重点流域水污染防治等八种情况可获水污染防治专项资金重点扶持。为了加强资金管理，真正把钱用在刀刃上，该办法还规定：专项资金根据各项水污染防治工作性质，主要采取因素法、竞争性等方式分配，采用奖励等方式予以支持。

　　中央财政大气污染防治专项资金是推进大气污染治理的有效政策杠杆。2013—2015年，财政部累计安排271亿元，通过以奖代补的方式支持京津冀、长三角及珠三角等地开展大气污染防治工作。今年9月，针对该专项预算执行进度较慢、资金安排保障重点任务不够等问题，财政部、环境保护部发布加强大气污染防治专项资金管理提高使用绩效的通知，要求各地按照轻重缓急安排专项资金，优先保障国家确定的重点治理任务。两部门对专项资金使用开展绩效考核，资金清算与考核结果挂钩，对成绩突出的给予奖励，对治理效果不好的扣减专项资金，真正实现奖优罚劣。

　　为推动环境管理模式从“底线约束”向“底线约束”与“先进带动”并重转变，6月底，财政部、国家发改委、工业和信息化部以及环境保护部发布《环保“领跑者”制度实施方案》。决定对环境绩效最高的产品给予表彰奖励，激发市场主体节能减排内生动力，促进环境绩效持续改善。财政部会同有关部门制定激励政策，给予环保“领跑者”名誉奖励和适当政策支持，为环保“领跑者”创造更好的市场空间。

　　10月24日，环境保护部、财政部联合召开全国农村环境连片整治工作现场会，提出对“以奖促治”政策做适当调整，重点支持南水北调沿线及国家重点饮用水源地周边农村环境综合整治，使重点饮用水源地得到有效保护和治理；通过差异化的政策加大激励和约束，推动落实国务院确定的新增13万个村的整治任务；加快建立农村环境整治投资运营长效机制，培育农村环境治理运营主体，建立多元化经费保障机制，充分调动群众建设清洁家园的积极性。

　　生态补偿：让山变绿草变青

　　主要分布于我国北部和西部的60亿亩草原，是我国重要的生态屏障。为有效遏制草原的退化，同时保障农牧民的生产生活，财政部等部门从2011年开始，在草原牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，并设立草原生态保护补助奖励资金，主要用于实施禁牧补助、草畜平衡奖励，落实对牧民的生产性补贴政策及安排奖励资金。

　　2015年，在前几年投入的基础上，中央财政进一步加大投入力度，安排资金166.49亿元，比上年增加8.8亿元。据悉，财政部正研究启动新一轮（2016—2020年）草原生态保护补助奖励政策，拟在今后5年进一步加大资金支持力度，完善相关政策措施。

　　今年，中央财政重点生态功能区转移支付规模进一步扩大。在2014年下达480亿元的基础上，2015年中央财政预算安排该项转移支付509亿元，以更好地引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进生态文明建设，维护国家生态安全。

　　建立和完善基于“受益者付费和破坏者付费”原则的生态补偿机制，是推进资源可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体和谐发展的有力举措。作为与之相关的一项措施，已实施13年，补偿标准明显偏低的森林植被恢复费征收标准今年终于迎来大幅上调。根据11月财政部、国家林业局发布的《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》，各类被占用林地的森林植被恢复费征收标准普遍上调50%以上。这是我国加快健全资源有偿使用和生态补偿制度的有力举措。

　　12月初，备受瞩目的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发，《方案》体现了生态环境有价、损害担责的保护理念，确定2015—2017年选择部分省份开展试点，2018年起在全国试行，到2020年力争初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

　　据环境保护部有关负责人介绍，由于目前存在法律体系不健全、技术支撑薄弱、社会化资金分担机制未建立等诸多问题，长期以来，生态环境损害得不到足额赔偿，生态环境得不到及时修复，需要尽快建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。